JAN 23, 2017 최호진

혈구지도의 공동체를 위한 매니페스토 거버넌스 운영

 진정한 소통이란 무엇일까? 바로 답변하기 어려운 꽤나 골치 아픈 질문이다. 그리고 소통의 가능성에 대해서도 많은 의문이 든다. 이러한 문제의식의 바탕에는 우리가 바라보는 타자에 대한 자세에서 비롯된 측면이 있다. 흔히 우리는 동일성을 전제로 타자를 인식한다. 그렇기 때문에 동일성의 기준에서 벗어난 어떤 차이를 발견했을 때 불편함에 직면한다. 그 단기적이고 즉흥적인 불편함으로 인해 더 깊고 넓은 인간 관계를 포기하기도 한다.

 물론 이러한 삶의 태도와 불화하는 것은 위험스러운 과정일 수 있다. 동일성의 잣대에서 벗어난 결과가 그 동안의 자신의 안락하고 평온한 삶을 버릴 수 있어야 하는, 실존적 의미로서 위태로울 수 있는 삶을 받아들여야 하기 때문이다. 하지만 우리는 두려움과 절망감을 안은 채 모든 것을 희생하는 삶을 희망하지 않는다. 그것을 마침표로 찍자는 제안 또한 동일성의 잣대에서 바라본 유아론적 사고방식이다. 낯섦, 그것은 두려움을 내포하고 있지만, 새로운 삶의 방식을 향한 과정일 것이다. 나와 다른 삶을 긍정하고 새로운 규칙들을 만들어가는 것, 그것이 소통하는 이유가 될 것이다.

 부안군이 화두로 꺼낸 소통의 의미는 무엇일까? 차차 풀어보면 알겠지만 과거 방폐장 유치와 관련하여 주민 간, 주민과 행정 간의 갈등의 중심에 서 있던 김종규 군수의 절치부심과 맥이 닿는다고 볼 수 있을 것이다.

혈구지도와 소통・공감・동행

 민선 6기 부안군을 관통하는 핵심키워드는 ‘공동체’다. 부안군 공동체의 도덕률은 의혈구지도(絜矩之道)다. 혈구지도란 자기의 처지를 미루어 남의 처지를 헤아린다는 뜻으로 나를 보는 기준과 남을 보는 기준이 같아야 한다는 것이다. 내가 다른 사람에게 당한 싫은 일을 반복하지 말고 내가 하기 싫은 일을 다른 사람에게 시키지 않는다는 것이다.

 부안군이 말하는 공동체는 칸트(Kant)의 ‘인간을 수단이 아닌 목적으로 대우하라’는 정언명령과 유사하다. 즉, 네가 하기 싫은 일을 타인에게 강요할 수 없다는 보편적 원칙을 강조하고 있는 것이다.

 이러한 지엄한 명령을 토대로 한 공동체를 구현하기 위해 소통·공감·동행(축약해서 ‘소공동’)이라는 3가지 실행방안을 단계적으로 펼쳐가고 있다. 소공동은 공무원들의 공심(公心)을 일깨우고, 주민참여의 기반을 넓히고, 공직자로서의 자세를 개선하기 위한 군정철학으로 ‘소통을 해야 공감하고, 공감을 해야 동행할 수 있다’는 뜻이다. 주요업무, 투자사업, 공약사항 등 모든 업무에 소공동의 철학이 녹아들고 있다고 부안군은 자평한다.

 부안군이 바라보는 ‘소통’이란 무엇일까? 바로 형식을 버리고 서로 마주하는 것을 말한다. 타자와 마주함으로써 낯섦을 두려워하지 않겠다는 의지가 담겨 있을 터. 그런 각오는 김종규 군수의 민선 6기 취임식에서 시작됐다. 10만 원짜리 플래카드 1장만이 원형의 무대를 장식했고, 별도의 초청장 발송 없이 주민 누구나 참여할 수 있게 했다. 그날 참 석한 3,300명의 군민은 원형으로 둥글게 앉아 민선 6기 군수의 새로운 출발을 격려했다. 대부분의 취임식이 높은 무대와 낮은 객석을 분리함으로써 형식과 권위를 내세웠다면 이번 취임식은 무대를 없애고 동일한 바닥에서 형식과 권위, 의전을 벗어던지고 개최되었다. 무대와 객석의 위치가 동일해지고 원형으로 모이게 되자 오히려 주민들 스스로 엄숙한 분위기가 되어 기존과 다른 의미와 가치를 부여할 수 있었다. 예상했다시피, 군수는 반목과 갈등을 용광로에 녹여내 새로운 세상, 행복한 부안을 만들겠다며 군민의 화합을 강조한다.

 소통은 그야말로 공감을 위한 출발이다. 소통을 위한 소통이 아닌 결국 공감을 위해 소통이 존재한다. 공감이란, 경계를 허물고 함께 느끼는 것이다. 부안군의 공감 행보로는 첫째, 오복오감정책이다. ‘군민과 공무원이 오복을 주고 받는 복된 관계’라는 인식의 전환을 통해 행정의 주체와 객체라는 경계를 허물게 했다. 연초방문도 관행처럼 해왔 던 면정보고에서 벗어나 원형(圓形)의 공감토크쇼를 군수가 직접 진행하여 군수와 군민의 경계를 허물었고, 다양한 공식 행사에서는 객석을 배려하지 않는 많은 내빈소개와 긴 축사를 과감하게 생략함으로써 행사의 주체와 객석의 경계를 허물었다.

 물론 공감이라는 본질적인 의미에는 충분하지 못하지만, 소통을 위한 서로 간의 벽을 허물고자 했다는 데 작지만 시작되고 있음을 보여 준다. 마음과 마음을 나누었다면 그 마음을 담은 구체적인 실행들이 뒤따라야 할 것이다. 동행은 손을 잡았다는 이유로 작위적인 단체행동을 하는 것이 아니라 마음이 먼저 움직이고 소통과 공감을 통해 함께 연대하는 것이다.

 부안군은 군민과의 다양한 공동작업을 함께 해나가면서 동행을 구현하고 있다. 먼저, 축제다. 흔한 공설운동장에서 개최하던 부안마실 축제를 읍내 거리 한복판으로 옮겨 전국 최초 소도읍 거리축제로 성공시켰다. 군민이 먼저, 스스로 즐기는 거리축제는 관광객을 특산품의 소비자에서 축제의 동반자로 패러다임을 변화시켰다. 두 번째는 군정의 정책연구모임의 탄생이다. 2015부안마실축제의 성공을 계기로 모든 정책과 사업을 군민과 동행하기 위해 <정책 랩(Policy Laboratary)>이라는 연구모임이 자생적으로 만들어졌다. 정책 랩은 공공디자인, 스토리텔링, 축제 등에 관심 있는 군민들과 사업을 추진하는 공무원들이 참여하여 새로운 정책을 공동으로 기획하고 설계하는 연구모임이다. 야 한구경 랩, 부안 정명 600주년 랩, 스토리텔링 랩 등의 상시 랩과 어벤 져스 팀, 매니페스토 그랜드슬램 팀 등 비상시 랩으로 운영되며 앞으로 더욱 확대될 전망이다. 정책 랩의 가장 큰 성과는 군민들과 공무원들이 매주 회의를 통해 부안읍내 9개의 풍경을 엮어 새로운 관광상품인 야한구경(野한九景)을 기획한 것이다.

소통의 꽃, 매니페스토 거버넌스

 이러한 소공동행정의 큰 성과는 매니페스토 거버넌스를 실질적으로 운영하였다는 데 있다. 매니페스토는 협의적 의미로는 구체적인 목표를 제시한 선거공약을 말한다. 거버넌스는 정책 결정과 시행에 있어서 전통적인 의미의 국가 중심의 통치행위가 아닌 사회의 다양한 네트워크와의 협력을 의미한다. 따라서 거버넌스는 그 자체가 ‘과정’의 의 미를 담고 있고, 정부라는 공식적인 권위가 아닌 다양한 주체들의 참여를 보장해야 한다. 국민과의 공적인 약속인 선거공약을 구체적으로 수립하고 이행하는 과정에 참여하는 다양한 사회주체들의 관계는 동등하고 수평적이라는 점 또한 거버넌스의 핵심적인 운용 방향이다.

 민선 6기 이전에는 군수(행정)와 일부 전문가가 공약사항 추진계획을 일방적으로 결정하고 공표하였다. 따라서 공약사항 확정과 추진, 변경과정에서 주민들이 참여할 기회가 부재했다. 공약의 주인인 시민들이 직접 참여하고 검증하는 것이야말로 공직사회의 공약에 대한 실천력을 높이고 시민들의 정치적 효능감도 향상될 수 있다는 장점을 갖고 있다.

 매니페스토 거버넌스는 공약사항의 검토, 실천계획의 작성과 확정, 공약이행 평가 등의 모든 과정에 시민이 직접 참여하는 것을 골자로 한다. 군민과의 공적 계약인 공약 사항의 확정과정에 군민의 참여를 보장하기 위해 <주민배심원제>를 도입했다. 공약사항 실천계획서 작성단계에서 주민배심원단은 군민에게 꼭 필요한 공약사항인지를 검토하여 권고안을 제시했다. 확정단계에서는 군수(행정)의 검토안과 주민배심원단의 권고안을 바탕으로 <공약이행평가단>에서 공약사항을 심의·확정하였다. 실행단계에서는 공약의 추진, 변경, 폐지 등에 대한 사항을 공약이행평가단에서 심의하는 과정을 거쳤다. 그리고 이 단계별 참여과정에 아래 그림과 같이 다양한 지역사회단체, 유관기관, 지역주 민, 한국매니페스토실천본부가 함께 하고 있다. 그리고 부안군은 선언적인 소통을 넘어서 소통을 지속적으로 보장할 수 있도록 매니페스토 거버넌스를 제도화하는 데도 노력했다. 2014년 9월 18일 군 단위 전국 부안군 최초로 「공약사항실천을 위한 기본조례」를 공표하였다.

주민배심원제, 낯섦을 기꺼이

 부안군수와 군 담당자가 매니페스토 거버넌스를 처음 제안했을 때는 공직사회의 불만이 터져 나왔다. 업무량 증가, 추진단계와 절차의 복잡성, 시간과 비용이 과다 소요 등을 그 이유로 들었다. 이는 직원 교육을 통해 토론과 합의를 통한 공약사항의 실패확률을 줄이고 속도를 낼 수 있다는 설득이 필요했다. 공약사항 실천을 위한 기본조례 제정을 위해서는 군의회의 협조가 중요했다. 공약이행평가에 참여하는 일반시민들의 전문성을 우려해서 초기에는 조례제정에 미온적인 입장이었다고 한다. 특히, 주민배심원제를 운영하는 것은 공직사회에서는 무모한 도전이었다. 한국사회에서는 생소한 무작위 표집 방식(인구비례)으로 이루어진 참여자 선발, 평가위원들의 전문성에 대한 군의회와 전문가 단체의 우려, 피상적이고 즉흥적인 의견조사를 탈피하고 심사숙고를 통해 공론을 형성하기 위한 긴 회의과정, 공약을 만든 장본인 대신 공무원이 직접 공약실천계획을 설명하고 주민들의 ‘쓴소리’를 들어야 한다는 부담감과 두려움. 어디 그뿐이겠는가. 과거 방폐장 유치 찬반 문제로 갈등과 반목의 앙금이 남아있는 부안군에서 그것도 그 갈 등의 중심에 있었던 김종규 군수 입장에서는 무작위로 참여자를 선출한다는 것에 큰 용기와 결단이 필요했을 것이다.

 많은 우려 속에 배심원단 회의는 무사히 마쳤다. 우선 1차 ARS를 통해 지역, 성, 연령 등 인구비례를 고려한 표집 방식의 공개모집에 372명이 배심원단 참여를 희망했다. 그리고 372명을 대상으로 전화면접을 통해 최종 52명의 배심원단이 선발됐다. 1, 2차 예비회의를 통해 주민배심원단 교육 및 공약설명회를 진행하였고 마지막 3차 본회의에서 최종 공약실천계획에 대한 검토 및 심의가 이루어졌다. 회의를 마치고 주민들의 참여 소감을 들을 수 있었다. 대체로 지역과 정책에 대한 관심이 높아졌다는 의견이 많았다. 그리고 무심코 지나쳤던 공약의 중요성에 대한 인식이 제고되었고 공약에 대한 의견을 제시할 수 있어서 자존감이 향상되었다는 의견도 있었다. 낯선 사람들의 만남 자체만으로도 즐거웠다는 주부, 그리고 이 회의를 참석하기 위해 섬에서 배 타고 오셨다는 어르신의 말씀은 아직도 귓전에 맴돈다.

 “정책공약에 대한 진지한 대화도 좋았고, 낯선 분들을 만나 이야기하고 친해지는 것도 좋았습니다. 다음에도 기회가 된다면 꼭 참여하고 싶습니다.”

“저는 배심원단 참여를 위해 섬에서 배를 타고 왔고요. 육지에서 하룻밤을 지냈습니다. 사실 그 때도 반신반의했습니다. 도무지 배심원이 무엇을 하는 것인지 궁금했습니다. 활동을 마감하는 지금은 배심원단으로 활동하였다는 것 이 너무 자랑스럽습니다. 다른 지자체로도 확대되었으면 좋겠다는 생각을 하였습니다. 감사합니다.”

 장자 철학의 기본 줄기는 ‘소통’이다. 그리고 그것을 가능하게 하는 것은 ‘차이’이다. 동일성의 민낯은 인류사회에서 수많은 폭력을 야기했다. 타자와의 마주침을 통해 그 불편한 낯섦을 통해 차이를 발견하고, 그것이 바로 소통의 시작일 것이다. 그렇기 때문에 낯섦에 대한 두려움이 소통을 방해하는 요소이다.

 부안군은 군민과의 소통의 질을 높이기 위한 행정의 3원칙 가운데 마인드 행정은 ‘더 많이, 더 깊이, 더 넓게, 더 치열하게 생각하라’는 실천방법을 세우고 있다. 소통, 그 깊고도 넓은 의미, 다시 말해 상당히 추상적일 수 있는 개념을 현실에서 구체화시켜나가고 있다. 부안군에 ‘낯섦’이란 이제 떨쳐내야 할 두려움이 아닌, 기꺼이 받아들일 수 있는 즐거움으로 주민과의 소통을 열어가고 있다. 앞으로도 부안군의 즐거운 소통 행보가 기대된다.

 인터뷰_김종규 부안군수

 문 ─ ‘혈구지도’, 매우 의미심장합니다. 나름 이 용어를 강조하신 이유가 있으실 것 같습니다. 매니페스토 거버넌스를 운영하게 된 배경과 일맥상통할텐데요. 이에 대해 말씀해 주십시오.

 답 ─ 민선 3기 군수였던 저는 17년 된 국가적 난제를 해결하고 지역발전을 앞당길 의욕으로 방폐장 유치 신청을 했습니다. 그 과정에서 군 민들의 의견이 찬·반으로 분리되었고 부안군은 갈등과 내홍을 겪게 되었습니다. 찬성편은 유치를 돕겠다는 국가를 믿었으나 약속은 지켜지지 않았고, 반대편은 다수의 의견을 옹호하는 민주주의 원칙은 지켜 냈으나 희생은 외면당했습니다. 찬·반 모두 상처를 받았고 서로에 대한 갈등과 반목은 깊었습니다.

 국가적 아젠다에 대한 주민참여의 첫 분쟁이었지만 국가나 정부는 무관심했고 어떠한 조치도 없었습니다. 그래서 분열과 갈등에 대해 오히려 더 오래 고민할 수 있었고, 더 먼저 해답을 찾을 수 있었습니다. 어떠한 정책도 군민과 공명하지 않으면 행복으로 연결되지 않는다는 것과 상처란 망각이나 봉합으로 치유되지 않는다는 깨달음을 얻었습니다.

 또한, 방폐장을 찬성했던 군민들이 배금주의만은 아니었듯이, 반대했던 사람들도 님비현상은 아니었다는 것을 인정하게 되었습니다. 그 때 군민통합을 위해 미래에 대한 새로운 가치, 도덕률이 절실하게 필요했습니다. 그래서 나온 것이 혈구지도입니다. 혈구(絜矩)란 목수들이 쓰던 곱자를 가지고 잰다는 뜻입니다. 자기의 처지를 미루어 남의 처지를 헤아린다는 뜻은, 나를 재는 기준과 남을 재는 기준이 같다는 것입니다. 혈구지도는 부안군이라는 공동체의 정언명령, 도덕률입니다. 나와 남이 다르다는 차이를 인정했을 때 비로소 같은 도덕률로 서로를 바라볼 수 있었다는 선험적 가치이기도 합니다.

 문 ─ 공약사항 실천을 위한 기본조례를 제정하였는데, 이에 대해 구체적으로 소개해 주십시오.

 답 ─ <부안군 공약사항 실천을 위한 기본 조례(2014.9.18)>는 부안군수가 군민과 약속한 사항을 실천하는 데에 군민과의 소통을 활성화하고, 공약사항의 효율적 추진을 통한 지역사회발전과 군민의 삶의 질 향상을 목적으로 군 단위 전국 최초로 제정한 조례입니다. 공약의 실천계획 확정과 변경, 공약이행의 검증과 평가를 공약이행평가단이 심의를 거쳐 결정하고 있습니다. 공약이행평가단을 구성하기 전에 주민배심원 제도를 먼저 운영하면서 공론을 통해 공약을 선정하였습니다. 4개월 간 수많은 군민들과 다양한 네트워크를 통해 공약을 확정할 수 있었습니다. 공약이행평가단의 임기를 1년으로 한 것도 더 많은 사람의 의견을 수렴하기 위함입니다. 공약이행평가단 운영은 공약의 주체가 군수가 아니라 군민임을 확인하게 해주었습니다.

 문 ─ 거버넌스에 대한 개념이 아직도 명확히 잡혀 있지 않습니다. 부안군이 제안하고 추진하고 있는 매니페스토 거버넌스는 어떤 의미를 담고 있습니까?

 답 ─ 매니페스토는 구체적인 목표를 제시한 선거공약을 말하고 거버넌스는 정책결정 과정과 그것이 시행되는 과정을 말합니다. 매니페스토 거버넌스는 군민과 행정이 동일한 자격으로 참여하는 통섭과 협치의 수평적 네트워크를 통한 공약실천과정을 의미합니다.

 문 ─ 주민배심원단 선발의 경우 무작위로 이루어지기 때문에 처음 실시하는 상황에서 배심원단 구성에 대한 막연한 두려움이 있었을 것 같습니다. 소감 한 말씀 부탁드립니다.

 답 ─ 솔직하게 말씀드리면 주변에서 우려가 깊었습니다. 어떤 분들이 구성원으로 선정될 지 알 수가 없고 이런 제도가 없었기 때문에 운영이 되기나 할까 걱정하는 분들이 많았습니다. 또 그분들이 저에게 우호적이지 않을 때 공약 전체를 흔들 수도 있다는 지적을 듣기도 했습니다. 그러나 저는 확신했습니다. 왜냐면 저는 선거를 치르는 과정에서 군민들을 직접 만났고 그분들의 이야기를 들었습니다.

 주민참여에 대한 의식이 높았기 때문에 방폐장 유치 때도 제 목소리를 냈던 분들입니다. 배심원제도와 공약이행평가단을 구성하고 운영해 본 결과 오히려 기대를 넘어섰습니다. 관심도 많았고 열정도 높았습니다. 수십 개의 위원회가 있지만 가장 진지하게 진행되는 회의가 공약이행 평가단입니다. 이를 경험으로 군민들과 동행할 수 있다는 자신감을 얻게 되었고 군민들의 군정참여 방안을 검토하면서 소공동 철학이 나오게 되었습니다.

 문 ─ 공약실천계획의 최종 확정 심의는 공약이행 평가단에서 이루어지고 있습니다. 공약이행 평가단의 대상 및 구성방식, 그리고 주민배심원의 권고안이 어느 정도 반영되었는지 궁금합니다.

 답 ─ 공약이행 평가단의 대상은 모든 군민입니다. 구성은 주민과 소통하는 동행행정, 모두가 부자 되는 지역경제, 소득을 창출하는 농업관광, 사람이 중심이 되는 교육복지의 4개 분야로 나뉘며 신청 시 관심도를 우선 반영합니다. 주민배심원의 권고안은 실무부서와 충분한 논의 끝에 의견을 절충하여 결정되며 현재 대부분의 권고안은 수용되었습니다.

 문 ─ 벌써 민선 6기 2년 차에 접어들고 있습니다. 향후 공약실천과정에서 매니페스토 거버넌스가 운영이 될텐데요, 어떠한 계획들을 갖고 계신지요?

 답 ─ 부안군의 매니페스토 거버넌스는 어느 정도 안정적으로 정착이 되었습니다. 현재 제2기 공약이행 평가단이 구성을 앞두고 있고, 11월부터 운영될 계획입니다. 공약을 실행하는 과정에서 예기치 않은 문제, 예를 들면, 국비확보 등 예산문제, 행정절차상의 규제문제에 대해 공약이행 평가단을 통해 군민들의 의견과 지혜를 모아 반드시 이행될 수 있도록 노력해 나갈 것입니다.